《行政與法》以“堅持正確導向，追蹤社會熱點，探討行政科學理論，關注法學研究”為辦刊理念，把“為政府中心工作服務，為讀者提供權威法律信息，為提高政府工作人員依法行政的技能和水平”作為辦刊宗旨，集專家學者智慧，刊發學術精品。

　　現將原文轉發，以饗讀者!

　　“最多跑一次”改革的地方政府創新再造及模式探索

　　作者：許峰王昌印

　　【摘要】治理行政審批權是個動態的內生演進過程。自浙江省率先提出實行“最多跑一次”行政審批制度改革以來,全國各級地方政府相關領域的改革創新亦紛紛取得了顯著的成效。本文以“相對集中行政許可權”改革試點浙江省天臺縣為范本進行實證分析,探討了“最多跑一次”改革對地方政府權力結構的影響、地方政府在行政審批制度改革過程中的創新再造能力,分析了改革過程中的地方阻滯及改革的應然走向。“以小見大”解釋浙江省行政審批制度改革的“思路”和“目標”,目的是使其成為探索全國行政體制改革科學化、法治化、民主化發展的方向性“版本”。

　　1浙江省行政審批制度的改革歷程

　　作為行政體制改革的先行者,浙江省自改革開放以來始終結合本省優勢與特色,重視并致力于形成相對成熟的市場經濟體系先發優勢,著眼于體制機制的創新與市場活力的激發,加快政府職能轉變,為經濟發展保駕護航,先后啟動三輪行政審批制度改革,使群眾和企業對改革的獲得感明顯增強,政府辦事效率明顯提升,發展環境進一步改善,其行政審批制度改革的諸多方案有的已在國內具有領先優勢和示范意義。浙江省行政審批制度改革第一輪自1999年開始,以紹興市所屬的縣級市--上虞市成立國內首家行政服務中心為起始點,該改革在規范審批權力、凈化發展環境、正確處理政府和市場關系方面積累了許多先行先覺的經驗。如2002年全省共削減行政審批事項46.7%, 2003年又進一步下放審批權并削減省級行政審批事項,僅保留243個省級行政審批事項及718個省級行政許可事項。此輪改革以營造清明政府為目標,以“依法申辦、寬進嚴出”為原則創新企業準入機制,以民間投資項目登記制度改革、電子政務建設為實踐探索,以網絡審批方式為切入點,有效地實現了全省政務公開水平的全面提升。第二輪改革自2013年1月11日開始,作為“八八”戰略的重要組成部分而開啟的行政“審批標準化”和“四張清單一張網”改革,目標選擇的導向意義鮮明,在培育發展成熟的民營經濟體系,明確政府職責體系,放寬配套市場門檻和準入范圍,優化工商登記流程等領域推行行政自我提升。負面清單、權力清單等得以制定和完善,各級政府的責任與權力邊界更為清晰明了,職能得到全面優化,依法行政的實施更具操作性和規范性,建立在省域“互聯網+政務服務”生態系統基礎上的政府--企業--個人的三元互動關系實現了良性運轉,從而較好地推動了政府簡政放權的進展。但不可否認的是,推進行政制度改革、構建合作治理結構的過程必然是螺旋式上升的,這當中也勢必要遭遇各種阻力和障礙。鑒于第二輪改革更側重于基礎載體和形式抓手,并未實質性突破“一直在路上”的改革困境,行政治理的結構性問題并沒有得到徹底解決,因而目標的優越性和創新性未能凸顯。從“放權”的角度看,改革的技術性和程序性層面的工具理性較強,而政府--市場--企業--社會之間協商民主的治理機制并未真正形成;從“治權”的角度看,按照政府治理現代化的要求來衡量,行政職能、權責的制度設計與流程優化的科學性、規范性尚有待進一步提升;從“減權”的角度看,審批效率與質量升級的壓力管理和約束機制未能有效形成。在“自我革命”的價值觀、價值理性和新目標的“內生動力”驅動下, 2016年底,大數據時代背景下的第三輪行政審批制度改革正式啟動。毫無疑問,在“最多跑一次”的技術障礙已掃清的前提下,新一輪改革就是對“四張清單一張網”的“否定之否定”的螺旋上升,是政府對權力邊界的主動再界定、權力制衡機制的自主再構建,行政職能和權力運行的治權再科學化。因此,新一輪改革是基于體制機制性這一改革“深水區”的全方位改革進程,也為改革注入了持續不斷的新動能。可以說,浙江省的實踐經驗、樣板打造和模式創新,對于我國基層政府行政體制改革路徑具有重要的要素理論價值和方向性實踐意義。

　　治理行政審批權是動態的內生演進過程,所以,不同層級的地方政府在第三輪行政審批制度改革進行中有著各自的“最多跑一次”改革的實踐路徑選擇。本文研究的范本為國家級“相對集中行政許可權”改革試點區域,因而與其他地方政府改革需與多級政府、職能部門反復博弈全然不同。經充分授權及改革政策“至上而下”的引領推動,改革的曲折性和復雜性大為降低,且有利于充分實現基層政府“至下而上”的創新再造,進而達成與頂層改革設計的制度性銜接,有助于確立縣級政府治理的分析視角,剖析縣級基層政府這一改革實際場域的運作模式及操作環節。從整體權力結構性的分析框架上透析基層政府尤其是縣級政府的權力依據及其與上下級政府之間的互動關聯性,有利于準確定位各種制約因素之間的結構關聯。但必須承認,我國基層政府層級區分清晰但數量繁多,且各自面臨的經濟社會發展實際差別甚大,改革中所面臨的派生性阻力及體制性障礙卻大同小異,因此,該范本的研究意義在于為全國同一層級的地方政府提供示范性改革機制,筆者試圖為以縣級政府為代表的地方政府行政審批改革創新的路徑選擇提出一種可復制、借鑒的分析視角,以及經驗性歸納和適應性策略。范式的多元化使得實證研究能夠系統、全面、有深度,多視角把握“最多跑一次”改革的現實運行和未來方向。當然,盡管該試點業已取得階段性成果,但其對于其他縣域治理和基層政府的適用廣泛性程度如何,需要提供更多的案例研究和實證分析予以支撐,推廣的條件以及與改革的配套設計仍需進一步研究和細化。

　　2“最多跑一次”改革的效能評估及地方阻滯

　　自2015年5月開始,全國行政審批制度改革選在浙江等8個省市開展相對集中行政許可權試點工作,浙江省政府經過比選后確定天臺縣為全省4個試點縣(區) (天臺縣、紹興柯橋、嘉興南湖、溫州經濟開發區)之一。其中天臺縣是浙江省臺州市下轄的縣級政府,下設15個鄉、鎮(街道辦事處) , 在行政序列中屬于基層政府�！翱たh治,天下安�！痹趥鹘y和現代政治權力結構中,縣級政權一直是中國最為穩定的基層政治單元。選擇縣級基層政府作為改革試點,其意圖是不言而喻的。2016年7月7日,天臺縣成立了浙江省首個行政審批局,將全縣22個部門的178項權力事項劃入該局,按照內容相近、職能相連的原則在全省率先成立了商事登記、項目投資、建設交通、社會事務、涉農事務5個綜合業務窗口,由其統一行使行政審批職能,終結了行政審批多頭跑的“公章旅行”歷史,實現了全縣行政審批事項集中辦理,真正做到了“一個窗口受理、一個科室審批”。

　　1改革的效能評估

　　隨著天臺縣行政審批局的成立,天臺縣由此拉開了涉及職能最全、范圍最廣、范本意義最典型的“相對集中行政許可權”審批改革進程。目前,改革已經從審批項目的削減、政府職能的轉變這一行政審批制度改革的初中級階段,完成向審批方式的創新再造、審批制度的建設完善這一高級階段的嬗變,階段性促成了基層政府--市場--企業--社會間的良性互動,實現了“兩集中、兩到位”的職能歸并,審批流程不斷優化、審批環節得到精簡,并率先清理了群眾辦事前置蓋章,建立了“零地技改”項目承諾驗收制,積極探索了企業投資項目高效審批機制,實行行政審批和中介服務時限打包制。同時開展了全程代理、綠色通道、直通服務等高效審批服務工作,審批效率得到極大提高。該縣行政審批局自成立以來共受理行政審批事項18萬余件,承諾件提前辦結率達100%,即辦件窗口現場辦結率達100%,事項審批辦理時限大幅縮減。

　　圖1改革前后審批效率對比

　　考察和分析“最多跑一次”改革試點的內生動力因素,首先,其源頭是“四個全面”戰略布局的治國理政總體框架所賦予的理論動因,以及中央政府關于現代政府自我革命的頂層政策設計“第一動力”的推動效應,此為方向性指引的動力源。其次,浙江省政府作為改革的引領者和推手,為改革確立了目標和方向,從政府行政管理供給側改革的角度賦予了改革的自主性和創造性,成為改革的內在根源和直接動力。第三,上級政府直接賦予的管理權及試點地位的確認,縣級基層政府自身改革的緊迫感、使命感,以及對改革進行考核監督的問責機制,是基層政府獲取深化改革的方法和持續推進改革路徑的內生動力。從市場--政務環境評估的分析框架看,順應信息時代的發展要求,以及市場--企業--社會主體--群眾的“雙創”需求等多種因素的綜合作用,從外部為政府轉變職能及效能的生成提供了源源不斷的“倒逼”力量。從推進建成民主、法治、科學、高效的行政管理體制角度看, “相對集中行政許可權”新模式和新模型采用的是“點穴式”策略,直接推動了行政審批革命,加之改革“內生動力”對地方政府權力結構的自覺重塑以及高效的執行力和推動力的作用,其改革效能及創新再造能力突出表現為以下幾方面:

　　1效率程度提高:投資項目審批高效化

　　李克強強調,作為轉變政府職能突破口的行政審批制度改革要以簡政放權穩增長、推轉型、促就業。針對企業投資一體化審批制度,試點將涉及項目審批的發改、經信、住建、環保等8個部門的包括立項、規劃許可、施工許可等27個事項統一劃轉到審批局并成立項目投資審批科,同時按照“編隨事走,人隨編走”的原則,將審批人員也劃轉審批局,進行科室內部審批,形成“一窗受理,一口告知,一套材料,一次踏勘,一章審批,一份檔案”的格局,這就大大提高了行政審批效率。投資項目落地投產時間平均縮短100天以上,新建企業備案類項目全流程審批縮短至30日以內,提速65%以上,其中行政審批環節僅需1天,審批部門由8個壓縮為1個(見表1) , 徹底打破了傳統行政服務中心模式下后臺審批流轉部門多、時間長的體制弊端,真正實現了由“物理整合”到“化學反應”的轉變。

　　表1改革前后審批部門數量對比

　　2便利程度提升:商事登記便利化

　　新模式下,企業營業執照核準登記審批時限由原來的5個工作日壓縮到3個工作日(20個工作時) , 促使市場主體呈現快速增長態勢。有數據顯示, 2017年該縣共新增市場主體23000多戶,與2016年同期相比增長了66%。如商事登記立足當地旅游支柱產業發展實際,創新民宿登記辦法,出臺了《天臺縣民宿登記管理暫行辦法》,簡化審批流程,單棟建筑客房不超過15間的民宿將消防許可證、公共場所衛生許可證、治安許可證、餐飲衛生許可證由前置改為證照備案監管制,僅辦理營業執照,以行政審批改革促全域旅游景區化。

　　3整合程度升級:整合審批環節,審批內容實現一表制,審批權力扁平化

　　縣行政審批局統一管理的178項行政審批事項,向職能科室充分授權, “一審一核”項目由原來的71.2%提高到96%�？h行政審批局采取直接下放、委托審批的方式將24項行政權力下放至鄉鎮(街道)審批,并與鄉鎮(街道)簽訂了行政許可委托書。以個人建房審批為例,通過權力下放、內部整合、流程再造,清理了不必要的環節,極大地提高了個人建房的審批效率(見表2) 。

　　表2新模式改革前后個人建房審批事項對比

　　4監管程度強化:審批監管無縫對接

　　通過對新模式考察分析可以看出監管的環閉機制已初步形成:一是建立信息共享機制。為防止審批和監管脫節而開發的“行政審批與監管平臺”,已完成人員培訓和信息錄入工作,共錄入1.1萬多條信息供審批和監管部門共享。同時,通過短信提醒的方式將審批結果告知監管部門,強化審批局與監管部門各負其責、雙向制約體系,保障“審管分離”模式下不出現監管工作的空檔和時間差,促進監管到位。二是建立事中事后監管機制�！短炫_縣加強行政審批事中事后監管實施意見》,將行政審批權和監管權進行了分離,著重加強對行政審批事項、中介機構和投資項目建設運行的監管,明確監管主體、監管責任和監管方式,推進行政機關工作重心由規范市場主體資格向規范市場主體行為轉變,由事前審批為主向事中事后監管為主轉變,有效加強了批后監管。三是建立審管聯動工作機制。充分發揮重大事項聯席會議制度、日常工作協調聯動制度、重點項目專項審查制度和聯絡員制度的作用,及時研究、協調、解決行政審批過程中的重大問題,形成緊密合作、相互協調的工作格局,確保審管無縫對接、放管高度契合。

　　2改革遭遇的地方阻滯

　　不可否認,這項具有全局性、系統性且法律性較強的改革在實踐中仍然受到一些法律法規、體制機制、操作辦法等制約,呈現出改革推動力與阻滯力之間的交鋒和博弈局面,影響著“最多跑一次”的進一步深化,對此,必須進行梳理并改進�！跋鄬�集中行政許可權”試點運行中依然存在前店后場、體外循環、審管不分等“派生阻力”的障礙及弊端。目前,行政審批局模式偏重于改革的操作性和執行力的落實與提升,對于科學界定市場--政府--社會的邊界及權力范圍尚未實質性涉及,加之原職能部門創新監管技術的動能不足,改革的系統性和拓展性受到掣肘,阻礙著審批事項從量和質兩個方面進行深度整合,使審批效能短期內難以獲得實質性的突破。具體表現為:

　　1資源轉移改革進程中體制機制的持續制約

　　各地開展“最多跑一次”改革的重點和主戰場在行政服務中心,并且要求所有行政審批和便民服務事項進中心,做到中心之外無權力。但就浙江省臺州市的具體情況來看,行政服務中心一般為參公的事業單位或政府的派出機構,對于審批事項僅擁有組織協調的權力,并無具體的審批和監管職能。行政審批局模式的核心本質直指審批權及其衍生的部門隱形權力,這也成為改革最難逾越的“制度環節”。然而,改革的具體執行仍要依賴于各相關部門,首當其沖的就是長期以來權力的慣性運行方式,如各部門和單位分別擁有已抽象且固化的權力,以及由習慣形成的個性化機構和個人行使的具體權力,形成權力依據--權力擁有--權力執掌的權力環閉效應。在此情勢下,若各部門配合不到位,意識跟不上,行政服務中心缺乏相應的督查考核機制,改革將無法落到實處。尤其是“一窗受理”要求各審批部門將受理職能委托給行政服務中心,由行政服務中心派人進行綜合受理,再分發給各審批部門進行后臺審批,這不僅存在一定的法律風險,而且易導致材料的錯收、誤收以及辦理不及時等問題。

　　2組織互動改革過程中信息共享的技術制約

　　目前,各部門審批專業系統上自部委下到基層區縣各不相同,致使大量的信息散落于各個部門系統中互不連通。有的以本部門數據存在保密性為由拒絕開放數據接口,仍存在“信息孤島”現象。如個人身份庫、企業法人庫是群眾和企業辦事的“基礎數據”,但往往這些數據只在部門內網中運行,系統整合難度較大。絕大多數的部門自建系統都是省一級乃至國家級開發的,區縣層級沒有相應的修改權限,難以統籌協調,從而無法形成多部門共享審批。如企業投資項目在線監管平臺尚無法獲得中介評估報告審批、施工許可、竣工驗收等數據,可能會造成諸多人為因素影響。

　　3組織再造改革運行中人員素質與流動性大的后續制約

　　管理模式的變革必然帶來理念的變革,進而改變行為習慣和方式,這就需要對組織成員素質進行再造,賦予其特定的認知體系、行為方式、思維準則、路徑依賴。尤其是直接面向群眾的窗口業務人員,其業務能力、服務態度的好壞直接影響群眾的滿意度和獲得感,特別是推行“一窗受理、集成服務”后,對窗口受理人員的業務能力要求更高。目前,各地普遍采用設立辦事大廳窗口集中辦理的模式,而窗口服務平臺工作人員絕大部分是編外人員,工作量大,工資待遇低,付出與獲得不成正比,留人十分困難。由于不在編且流動性大,導致服務隊伍新手多,業務素質低,進而影響服務質量和辦事效率。這一組織再造改革過程中的困境,不利于行政審批局模式下建立特定的制度選擇框架,也不利于形成相對穩定的監管習慣、服務方式和管理文化。

　　4組織--市場關系重塑過程中的中介服務外部制約

　　中介服務是行政審批的關鍵環節,隨著行政審批制度改革的深入,政府部門辦理的事項大幅削減,辦理流程不斷優化,行政審批時限不斷壓縮,但與審批密切相關的技術中介由于脫鉤改制不到位、市場發育不成熟、法律體系不完備、監管力度不夠等原因,依然存在評審環節多、服務不規范、時限長等問題。

　　3行政審批局模式與行政服務中心模式的比較優勢

　　行政審批局模式以體制突破為標志, “以群眾需求導向”為原則,其戰略定位是法治政府建設。實踐中該模式能突破職能型結構與“政府需求導向”框架約束,對政府機構間關系進行流程再造并重塑橫向型機構。天臺縣行政審批局自成立以來,圍繞行政裁量權規范、權力設租空間摒除、行政文化重塑的改革具體目標,以“公眾獲得感”為便民原則,構建了開放式、全透明的新型辦公模式,對以往政府部門間橫向協調穩定機制不足的缺憾成功地進行了有效彌補。

　　從行政審批局模式職能方面優勢來講,該模式可有效地消解審批專業方面的技術黑箱及部門壁壘并提供權力支撐,為審批職權進行再整合提供合法性依據,最終完成對原政府職能部門審批權限的剝離和權力整合。而傳統的行政服務中心模式是各部門在行政服務中心設置窗口,中心實際上只有紀律管理和業務協調的職權,沒有審批的具體職能,加之窗口工作人員仍屬于各部門,勢必造成部門協調難甚至存在推諉扯皮的現象。

　　從受理方面的優勢來看,中央以及省級政府“一窗受理,集成服務”的改革要求是在行政服務中心設置商事登記、不動產登記等綜合窗口,由各部門委托中心進行綜合受理,后臺通過物理整合的形式將各審批相關部門聚合一起進行內部流轉。這種模式雖然解決了群眾到政府辦事只找一窗的問題,但后臺仍依靠各審批部門的流轉,效率難以實質性提升。審批局模式將審批事項劃轉審批局,從群眾辦事的角度設置綜合科室(窗口) , 打破了不同事項間部門的概念。以目前改革難點之一投資項目審批為例,天臺縣將涉及項目審批的發改、經信、住建、環保等8個部門的包括立項、規劃許可、施工許可等27個事項統一劃轉到審批局并成立項目投資審批科,同時,按照“編隨事走,人隨編走”的原則將審批人員也劃轉至審批局,進行科室內部審批,形成了“一窗受理,一口告知,一套材料,一次踏勘,一章審批,一份檔案”的格局,大大提高了審批效率。

　　從審批與監管方面優勢來講,審批局模式實現了審管分離,明確規定審批局管審批,行業主管部門管監管,綜合執法局管執法,各司其職,改變“以批代管,只批不管”的“審批式管理”思維方式,符合國家“大部制”改革政府職能優化、資源整合配置、管理層級扁平的總體思路。

　　4以“一件事跑一次”運行模式為突破口的行政審批改革建議

　　有效縣級基層政府和有限縣級基層政府的實現,有賴于其治下各職能部門和下位基層政府之間權力結構的優化以及各要素之間的關系順暢。因此,新模式探索在制度設計上的主要目的在于整合審批資源,提高審批效率。下一步改革操作實施的重點領域應在現有的法律法規條件下,厘清制度設計的局限性,梳理法律法規之間存在的問題,取消不必要的“行政許可”;優化整合審批流程,梳理“最多跑一次”的標準化“辦事清單”模板;進行全面的權力機構重塑再造,梳理機構職能的局限,根據權力清單逐項清理與原職能部門之間權力和責任邊界,形成詳細的責任邊界清單。

　　作為國家“相對集中行政許可權”改革試點的天臺縣行政審批局,因運行動力源自于上級授權并接受“至上而下”的引領,因此,可直接從審批框架、制度創設和權力聚合的改革準備和前期階段步入精細化管理、標準化操作、正規化運轉的階段。如此一來,勢必會留下諸多理念沖突、制度跳躍、監管真空、控制溝通阻滯等規范、程序以及系統建設步伐無法及時跟進等問題。經前期實踐和調研發現,一些部門僅從政府角度出發關注部門內部的“最多跑一次”,其結果是,雖然每個部門實現了“最多跑一次”,但一件事真正辦完群眾和企業還是要跑十幾次甚至幾十次�？梢�,探索“一件事跑一次”審批新模式,以此為突破口,力爭實現“一件事”涉及多個部門、多個事項只跑一次就辦成,減少“隱形跑”,確保改革向組織規模完善、流程操作標準、程序制度規范、協調機制順暢的標準化、規范化方向持續進行,就顯得尤為必要。

　　1“一件事”事項的科學界定

　　習近平總書記曾說過:“把以人民為中心的發展思想體現在經濟社會發展各個環節,做到老百姓關心什么,期盼什么,改革就要抓住什么,推進什么,通過改革給人民群眾帶來更多獲得感�！币虼�, “一件事”界定的關鍵在于是否站在辦事群眾和企業的角度出發。以企業投資項目審批為例,從政府角度來說涉及發改、經信、環保、消防等多個部門,需經過項目準入、土地招拍掛、行政審批、監管及驗收發證等四個階段。而從企業的角度出發,就是“XX項目建設”“一件事”。因而, “一件事”的含義和范圍應當是:從群眾和企業(辦事相對人)為完成某一特定具體事務性目標辦理所需的所有政府各部門或各科室間管理的行政審批事項。按照內容相近、審批相關聯的原則分領域設置綜合業務窗口,為“每一件事”形成行政審批“一站式”服務,為“一件事”審批辦理提供堅實的體制基礎。

　　2“一件事”事項的梳理確認

　　“一件事”的梳理和確認不能由政府自己決定,應充分征求各方意見,形成“政府和群眾一起定標準”的工作局面。天臺縣在梳理過程中提出“一理二評三審四公開”的做法,即第一步,由政府各單位部門自理和自提,專門成立由縣府辦、編委辦、審改辦、法制辦等單位組成的聯合梳理界定小組,科學梳理界定“一件事情”所涉辦理事項并進行組合;第二步,邀請“兩代表一委員”組成聯評小組,對各單位梳理的事項按是否達到改革要求和是否有改革空間等方面進行評審;第三步,將梳理出的“一件事”事項初稿報同級人大常委會,由其對事項清單進行審核;第四步,通過線上線下相結合的形式向社會公布,接受群眾監督。按照“一件事”審批標準,依法整合關聯行業標準,分類制定“套餐式”審批標準,解決群眾辦事需求與單一行政許可之間的信息不對稱問題,既厘清了審批環節、提高了效率,又規范了行業標準,促進了行業發展。

　　圖2“一件事”梳理:“一理二評三審四公開”的工作法

　　3“一件事”事項的“前臺受理”

　　“一窗受理、集成服務”作為“一件事最多跑一次”的配套舉措,可改變以往以部門設窗口的傳統模式,轉而向“一事一窗”逐步改變。解決的是之前因涉審事項多而帶來的受理窗口難找的現象,可進一步破解辦事窗口找不到的難點。要按照“一件事”的辦理標準進一步規范受理范圍、申請條件、申請材料、辦理時限等內容,建立“一件事”聯合審批全流程配套規則,一次性告知辦理的部門、需滿足的必備條件、需提供的申請材料和辦理的具體流程等,為群眾辦事提供清晰指引。加強“一窗受理”云平臺建設,運用網上和微信申報、預約等便捷方式,推動“一件事”網上審批,實現群眾辦事“最多跑一次”甚至“零上門”。同時,按照“一件事”審批要求,打破部門層級、環節界限,同步實現資料關聯、資格研判、數據匯總,群眾和企業只要提交一次申請、報送一套資料,即可完成同一行業經營涉及所有許可事項,做到多頭辦理向內部辦結轉變、被動等辦向主動服務轉變。

　　4“一件事”事項的“后臺辦理”

　　在行政服務中心設置商事登記、不動產登記等綜合窗口,由各部門委托中心進行綜合受理,后臺通過物理整合的形式將各審批相關部門聚合一起進行內部流轉。這種模式雖然解決了群眾到政府辦事只找一窗的問題,但后臺仍依靠各審批部門的流轉,效率難以實質性提升。天臺縣的行政審批局模式將審批事項劃轉審批局,從群眾辦事的角度設置綜合科室(窗口) , 打破了不同事項所涉部門間溝通協商難的局面。

　　圖3兩種模式下“一件事”辦理的比較

　　5“相對集中行政許可權”的應然方向和路徑優化

　　李侃如和奧森伯格在其政治學著作《中國的政府決策》一書中就“碎片化權威”的政治理論提出了自己的見解,認為可以從兩個維度對權威的分散及集中度加以考察和判斷--即資源和權威的結構性、政策制定和執行的實時性。可見,傳統的縣級政府權力配置結構下的管理功能化傾向一定程度上引發相關資源結構性分散態勢,即基層政府權力分散至分管領導和職能部門并被定格固化。因而“最多跑一次”的行政審批制度改革,需從利益沖突性制度變遷的視角加以審視,進而從解除制度環境約束,打破路徑依賴規定,平衡利益主體博弈等多個維度探討基層治理的聚集整合量能,真正打通服務群眾的“最后一納米”,尋求改革綜合動力。所以說, “最多跑一次”只是改革的進行時,而非改革的完成時;只是改革的體制性“題眼”,而非改革的“全部”。必須從破除傳統行政審批的體制障礙和制度壁壘入手,著力破解行政審批“中介阻”難題,對行政審批體制進行“傷筋動骨”的根本性改革。

　　1從制度規范的體制方向尋求法治化、民主化治理的新境界

　　破解基層政府的權力環閉效應,力促權力實現抽象化與具象化的統一,限制其擴張性、侵犯性和腐蝕性,是行政審批制度改革成敗的基礎性工程,更是改革所追求和努力的方向、目標及其制度保障。李克強曾多次強調“簡政放權就是政府自身的一場傷筋動骨的革命”。“最多跑一次”改革要求進行“一窗受理、集成服務”,只是簡單地將后臺審批進行并聯和物理聚合,并沒有觸及體制和傳統的審批路徑改革。運行實踐亦證明,行政審批局模式相比行政服務中心模式更具優勢,從而以法律規制的方式力促陽光政府、有限政府、責任政府、誠信政府的建立�？偨Y和推廣行政審批局模式,研究其制度調整和制度形塑的改革規律,有利于讓天臺試點的“盆景”變成全國行政審批制度改革的“風景”。

　　2用信息技術支撐目標引領,推進政府數據信息立法,使數據共享法治化、常態化

　　無論是改革的“痛點”“難點”還是“堵點”,最核心的問題就在于各級政府相關部門都把自身掌握的數據當成“立身之本”“核心機密”。因此,亟需通過立法的形式規范對于涉及企業和群眾辦事需要、提高政府辦事效率的信息,以共享為常態,以保密為例外,從根本上切斷各級政府相關部門對信息的固守和依賴,從需要公開轉變為必須公開乃至強制公開,建立統一的政府信息共享數據庫,讓企業和群眾真正享受到互聯網時代下數據共享的便捷。

　　在具體的行政立法執行方面,厘清審批軟件系統銜接問題,實現網絡互聯和信息共享是保障和支撐改革的關鍵。改革前相當一段時期內,該縣各行政審批部門使用的軟件系統均是本級或上級主管部門的審批系統,但各部門、部門內部、部門與審批平臺之間的數據信息相互隔離的“孤島現象”較為普遍,阻礙了“最多跑一次”改革的進程。作為縣一級基層政府應加快“互聯網+政務”服務建設,強化信息技術支撐,推進數據互聯互通和信息開放共享,完善全程電子化智慧登記平臺,推行“一號通行、一網通辦、一窗受理”。擴大“自助服務區”,開發集信息查詢、錄入、審批申請和辦理于一體的自助服務終端,進一步增強辦事群眾自助服務的能力水平,依托電子申請和電子清單,提供一次性告知和電子簽名,實現綜合接件和平臺審批,努力做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”,持續打造“零紙張、零介質、零見面、零費用”的“互聯網+審批服務”新模式。

　　3以打造“媽媽式”服務政府為目標導向優化政務環境

　　服務型政府是相對于管制政府而言的一種政府形態,在公民本位、社會本位、市場本位的公共服務觀念指導下,政府應在社會民主秩序的框架下遵循“顧客至上”理念,回應民眾需求、市場需求,按照民眾的意愿并通過法定程序切實提高公共服務的針對性和實效性,為大眾創業、萬眾創新提供全方位、公平可及的服務。搭建為市場主體服務的公共平臺,形成集聚效應,組建起高效服務的責任政府。一是以服務理念引領創新,以互聯網思維提升政府服務效能。完善現有政務平臺,開發“綜合受理”平臺,建設政務數據共享交換體系,實現部門業務辦理系統與政務網業務辦理平臺數據的實時互通。推進電子文件歸檔、電子印章、電子監察等技術支撐體系建設,通過線上線下的融合互動,推動政務服務優化升級。提供有效管用的信息和數據,為市場主體創業創新和開拓市場提供信息服務。建議推廣電子證明,開發自助服務終端,建立統一的電子證明中心。各級政府機關憑權限接入,充分運用移動互聯網技術,將平時開具的證明電子化、二維碼化,證明申請過程遠程化、數據化,以電子替代紙質證明,以相關性弱的單方面單條數據證明替代原有的大數據打包整合的思維,實現另一種形式的數據共享。二是從服務模式創新再造的探索為切入,深入推進服務標準化,實現“同城通辦、異地可辦”。一方面,對辦事事項的環節、流程、材料等關鍵要素實行標準管理,形成全省乃至全國統一的政務服務標準化體系,形成“傻瓜式”的辦事指南。另一方面,通過在鄉鎮、村設立工作點(代辦點) , 直接受理職權范圍內的業務,以拍照審查、電話問詢、下級工作人員協查等形式開展基層受理和審批,從而更好地提升服務效能,實現異地通辦、聯辦,真正做到“小事不出村,大事不出鎮”。創新公共服務提供方式,采取政府和社會力量合作方式,引入市場機制,通過委托、承包、采購等方式盡可能發揮社會力量的作用。三是從職能重構、流程再造的隊伍建設角度提升服務意識,以公共服務的新作風和新理念倒逼干部制度改進的過程。規制權力部門的內部監督和約束機制,重構公共行政的精神價值。一方面,要著力解決各地辦事窗口服務人員待遇偏低的問題,可探索實施雇員制,以確保有人辦事且留得住人;另一方面,要強化對辦事窗口服務人員的職業道德、業務知識和辦事禮儀等培訓。服務人員要從部門的工作人員轉變為社會公共服務人員,要從“專一技能”培養成“一專多能”,從辦理單一業務轉變為勝任綜合業務,努力將行政服務中心的“一條龍服務”整合到一個窗口服務。

　　4創新監管方式,實現行政執法監管模式新格局

　　以簡政放權、依法監管、公正透明、權責一致、社會共治為基本原則,轉變監管理念,探索創新監管方式,提升監管效能,為各類市場主體營造公平競爭發展環境,使市場和社會既充滿活力又規范有序。研究制訂“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見,開展加強對市場主體服務和監管的試點工作。建立統一的綜合監管平臺,推進綜合執法。推進社會信用體系建設,建立信息披露和誠信檔案制度、失信聯合懲戒機制和黑名單制度。指導各地實施企業經營異常名錄、嚴重違法企業名單等相關制度,構建跨部門執法聯動響應及失信約束機制。積極運用大數據、云計算、物聯網等信息化手段,探索實行“互聯網+監管”新模式。推行隨機抽查、告知承諾、舉報獎勵等辦法,暢通群眾投訴舉報渠道,充分調動社會監督力量,落實企業首問負責任,形成政府監管、企業自治、行業自律、社會監督的新格局。

　　5從目錄管理和市場、社會有效供給的改革協同性角度優化涉審中介管理

　　基層政府在行政審批制度改革演進中需厘清公權服務與市場供應和社會供給之間的關系,應將適合市場和社會供給的特定事務性公共服務和管理工作事項,以審批權下放的方式讓渡給社會組織。市場競爭機制是最具活力、平等、自主、開放的機制,相關企業、中介乃至社區組織,出于利益和資源再配置的內在動機,會自發或不自發地履行調節經濟和社會發展中歸屬各自領域的職責與社會行為,與政府共擔社會治理的責任。這就是說,政府要以開放、包容的治理心態對待各類社會治理主體,保障主體的多元性。要以各地現有的中介技術服務中心、網上服務平臺、技術中介協會等平臺為抓手,建立“政務服務中介超市”,充分發揮市場機制的作用,放寬市場準入,加大中介技術市場培育,打破行業壟斷。與此同時,政府必須在市場失靈的情況下,自覺發揮市場在資源配置中的決定性作用,及時介入予以調整,指導行業加強自律,約束中介服務行為。建立健全信用評價體系和信息化網絡服務,促進中介市場信息透明、量化、可對比,加快推進中介機構優勝劣汰的市場化進程。

　　總之, “最多跑一次”改革,實際上是供給側結構性改革的制度供給,是合作共治視角下現代服務型政府“放管服”改革的重要內容,是全面深化改革的又一塊金字招牌。當下,這項改革已進入攻堅階段,需要在群眾最渴望解決、最難辦的事情上再加勁、再提速,這既是對行政審批制度改革、“四張清單一張網”改革經驗的總結與肯定,更是對地方簡政放權改革3.0探索創新的激勵和引導,為加快推進簡政放權、優化政務服務,為經濟社會發展注入改革新動能。

　　因此,各地在推廣改革的過程中，應把握兩個基準方向:

　　第二,突出縣級政府在行政審批制度改革中的角色定位,賦予其改革的方案制定者、實際踐行者的優先地位,使其發揮中央、省級、地市級政府無法替代的特殊作用。培育縣級政府與各種制度壁壘、制約因素之間博弈的量能,使其擁有沖破困境和深層阻礙的綜合動力,而不是讓基層在改革的權力結構布局中缺位,從理論和實踐上彌補以往基層政府改革邊緣化的歷史缺憾。一個可預見的結果是,伴隨著改革實踐的深化, “相對集中行政許可權”審批制度改革的新模式、新模型將徹底變革“碎片化權威下”縣域治理格局中的權力運行范式,增強縣級政府對權力的整合統攝能力,即從結構性碎片化--條塊分割式、肘制抵消式向機能性整合--集成互動運行式、一體交叉協同式轉型,最終實現向法定準則和程序規則認同運作轉軌。