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　　原標(biāo)題：我國存款保險(xiǎn)制度步伐加快  央行積極

　　盡管我國早在1993年12月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就明確指出，“要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”，但時(shí)至今日，我國仍是少數(shù)尚未建立存款保險(xiǎn)制度的國家之一。

　　圖個(gè)安全與省心，這是很多人選擇將錢存入銀行的重要理由。不過很快，將不得不重新審視這一問題了。

　　在十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”后，有關(guān)“存款保險(xiǎn)制度最早年內(nèi)出臺(tái)”的消息也在業(yè)界掀起波瀾：存款保險(xiǎn)制度的啟動(dòng)，意味著政府將不再為儲(chǔ)戶的存款“兜底”了……

　　從世界范圍看，很多國家和地區(qū)都已經(jīng)實(shí)施了存款保險(xiǎn)制度。原因在于，如果銀行出現(xiàn)破產(chǎn)，那么就可能產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，有時(shí)甚至?xí)��?dǎo)致整個(gè)金融體系崩潰，因此在制度設(shè)計(jì)上，它們將存款保險(xiǎn)與最后貸款人、支付清算保障、銀行審慎監(jiān)管等一道作為維護(hù)金融穩(wěn)定的主要措施。

　　盡管我國早在1993年12月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就明確指出，“要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”，但時(shí)至今日，我國仍是少數(shù)尚未建立存款保險(xiǎn)制度的國家之一。

　　信號

　　存款保險(xiǎn)制度今年是否會(huì)出臺(tái)，興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委對此顯得十分樂觀。“我覺得年內(nèi)應(yīng)該會(huì)出，因?yàn)檫@被列入今年利率市場化改革的任務(wù)之中了。”他說。

　　新金融記者注意到，國務(wù)院今年5月批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》要求推進(jìn)制定存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案，建立健全金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)處置和市場退出機(jī)制，并責(zé)成央行、銀監(jiān)會(huì)和財(cái)政部等負(fù)責(zé)。

　　對于存款保險(xiǎn)制度，央行態(tài)度一直頗為積極。

　　去年3月，央行行長周小川曾撰文稱，當(dāng)前建立存款保險(xiǎn)制度的條件已基本具備，要抓緊研究完善方案，擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施。今年5月，央行又在發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告(2013)》中指出，當(dāng)前，存款保險(xiǎn)制度的各方面條件已經(jīng)具備，實(shí)施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識(shí)，可擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施。

　　當(dāng)然，除了表態(tài)，央行也著實(shí)在做一些具體的事務(wù)。今年10月，央行與美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在北京簽署《關(guān)于合作、技援和跨境處置的諒解備忘錄》，涉及多個(gè)領(lǐng)域的信息共享、對話交流與政策協(xié)作。其中，存款人保護(hù)也被列入其中。而這讓業(yè)界猜測，央行在借鑒美國模式推進(jìn)中國的存款保險(xiǎn)制度建設(shè)。這樣一種判斷并非沒有根據(jù)。實(shí)際上，6年多之前，上述雙方就曾在金融服務(wù)、存款保險(xiǎn)、促進(jìn)銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營等相關(guān)領(lǐng)域簽署諒解備忘錄。

　　美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)擁有運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金處置問題和倒閉銀行的廣泛權(quán)力，可以通過“收購與承接”等多種手段，對被處置銀行的資產(chǎn)、債務(wù)進(jìn)行多種組合處置，并嚴(yán)控處置成本。值得注意的是，2010年7月美國通過的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》大幅拓展了FDIC的功能，讓其與美聯(lián)儲(chǔ)共同構(gòu)成美國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。

　　在學(xué)界，有一種頗為流行的看法認(rèn)為，我國應(yīng)該將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為一種特殊金融機(jī)構(gòu)歸入央行監(jiān)管。對此，一些學(xué)者也提出不同的看法：“如果由央行直接監(jiān)管存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，不僅與央行的職能不協(xié)調(diào)，還將牽扯央行的許多精力，比如制定與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的一系列規(guī)章制度，進(jìn)行日常監(jiān)管活動(dòng)，甚至還要在其內(nèi)部新設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。更重要的是，這些監(jiān)管也可能與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等的監(jiān)管不協(xié)調(diào)而引致新問題發(fā)生。”

　　不過，如果聯(lián)系今年8月國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際會(huì)議制度的批復(fù)來看，這或許有助于解決上述難題。因?yàn)楦鶕?jù)批復(fù)的意見，同意建立由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外管局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際會(huì)議制度。

　　問題

　　從一般意義上來說，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序。

　　在贊成者看來，伴隨國內(nèi)利率市場化步伐的加快，迫切需要建立有效的顯性存款保險(xiǎn)制度，來保障存款者的利益，維護(hù)銀行及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。由于目前我國采取的是隱性的政府信用擔(dān)保，這基本上覆蓋了商業(yè)銀行的所有存款，因而無論是小額存款人還是大額存款人在選擇開戶銀行時(shí)并不會(huì)十分關(guān)注它們的風(fēng)險(xiǎn)狀況。

　　不僅如此，由隱性擔(dān)保所誘發(fā)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”不僅成為銀行產(chǎn)生不良貸款的主要原因，而且不斷加大政府救助成本。在當(dāng)下放開金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的背景下，推出存款保險(xiǎn)制度似乎顯得更為迫切。

　　除了利率市場化帶來的壓力，魯政委也認(rèn)為，政府放開民營銀行的舉措對存款保險(xiǎn)制度的推出提出了要求，即如何保護(hù)存款者的利益。不過，他也擔(dān)心，這項(xiàng)制度的出臺(tái)可能會(huì)產(chǎn)生計(jì)劃之外的結(jié)果，即不利于中小銀行等金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而這恰恰又是當(dāng)下政府政策所著力要扶持的。

　　由存款保險(xiǎn)制度本身所導(dǎo)致的“存款搬家”是一個(gè)重要原因。“很多人都有一個(gè)觀念，小的銀行是有問題的，這樣會(huì)造成資金向大銀行集中。”魯政委說。

　　在實(shí)施存款保險(xiǎn)制度后，很可能出現(xiàn)的一種結(jié)果是，一些大額資金儲(chǔ)戶會(huì)將資金從城鄉(xiāng)信用社、小型商業(yè)銀行中取出轉(zhuǎn)存于大中型商業(yè)銀行。

　　更為尷尬的是，如果發(fā)生儲(chǔ)戶資金大量從農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)向中大型商業(yè)銀行，同時(shí)又對這些農(nóng)村信用社收取較高的存款保險(xiǎn)費(fèi)，則可能使不少農(nóng)村信用社經(jīng)營運(yùn)作陷入困境。由于小型金融機(jī)構(gòu)大多直接服務(wù)于小型企業(yè)等，一旦它們陷入經(jīng)營困境，后者的金融需求就更難得到滿足。

　　對儲(chǔ)戶來說，在建立存款保險(xiǎn)制度后，大額儲(chǔ)戶很可能會(huì)拆分資金分別進(jìn)入不同的金融機(jī)構(gòu)。這種情況在存款利率未完全放開的情況下會(huì)更加明顯，因?yàn)槌�出存款保險(xiǎn)保障范圍的那部分存款得不到更高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

　　實(shí)際上，問題還不止于此。伴隨存款保險(xiǎn)制度而產(chǎn)生的繳費(fèi)時(shí)點(diǎn)界定、已繳保費(fèi)調(diào)整等問題也會(huì)凸顯。比如，在實(shí)行差別保費(fèi)率的情形下，如果某家金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量提高、經(jīng)營狀況改善等引致繳保費(fèi)率降低，那么，它先前按照較高費(fèi)率繳納的保費(fèi)是否應(yīng)當(dāng)退還也需要考慮。

　　自救

　　從目前來看，建立存款保險(xiǎn)制度之后，政府是否會(huì)對存款銀行的隱性保護(hù)“全身而退”值得關(guān)注，而這也是一些人反對設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要原因，畢竟在我國的金融體系中，國有銀行占主體。除了國資背景的特殊性，更重要的是，它們規(guī)模龐大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，其對金融體系的影響不可估量，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也解決不了問題，那時(shí)候政府也不可能不去救助。

　　由此，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)更為看重對大銀行實(shí)施強(qiáng)制性“自救”機(jī)制，“讓做‘壞事’的自己去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。在他看來，僅有存款保險(xiǎn)制度來防范利率市場化后的違約和流動(dòng)性等風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　實(shí)際上，這也是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)“大而不倒”提高了外部監(jiān)管與政府干預(yù)的難度和成本，而大型金融機(jī)構(gòu)往往同時(shí)具有業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、透明度低、關(guān)聯(lián)程度高等多重系統(tǒng)重要性特點(diǎn)，經(jīng)營范圍跨市場、跨國境，與少受監(jiān)管或不受監(jiān)管的影子銀行體系有著千絲萬縷的聯(lián)系。

　　不過在金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管上，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松認(rèn)為，應(yīng)從市場準(zhǔn)入監(jiān)管到行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從合規(guī)導(dǎo)向型監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，注重發(fā)揮市場機(jī)制作用，注重事后監(jiān)管處罰與建立市場退出機(jī)制。通過放松市場準(zhǔn)入限制提升金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的靈活性，通過加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管彌補(bǔ)放松管制后的監(jiān)管空白，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　“對于金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管過分注重合規(guī)監(jiān)管，一方面由于規(guī)章制度滯后與僵化束縛了金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新動(dòng)力，另一方面由于制定規(guī)章時(shí)的信息有限性，未必能有效控制風(fēng)險(xiǎn)。”因此，巴曙松建議，由合規(guī)導(dǎo)向型監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型的原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，通過更加注重市場機(jī)制的發(fā)揮、更加注重事后的監(jiān)管處罰和市場退出，提升金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效性，控制金融微觀主體的風(fēng)險(xiǎn)。

　　如果發(fā)生儲(chǔ)戶資金大量從農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)向中大型商業(yè)銀行，同時(shí)又對這些農(nóng)村信用社收取較高的存款保險(xiǎn)費(fèi)，則可能使不少農(nóng)村信用社經(jīng)營運(yùn)作陷入困境。