一年里，政府手上有多少錢，這些錢如何使用？這是溫嶺普通老百姓關心且要管的事。

　　香煙裊繞的會場、大嗓門的溫嶺方言和一問一答式的交鋒——5月30日，溫嶺市澤國鎮財政預算民主懇談會上，110多名人大代表、群眾代表對過去一年城建線的預算資金進行績效評價。

　　如果說，10年前，臺下發問的百姓還面露怯色，臺上的官員大多心有顧慮；那么今天，質詢和回答的人都已駕輕就熟。“去年公共自行車投入了300多萬元，比預算多花了50多萬元，但老百姓反映效果不好，錢都用到哪兒了？”“市政養護隊預算是200萬元，只花了140萬元，也沒花好。”……政府官員沒有回避這些疑問，一一作答。

　　在社會公眾對政府“曬賬本”空前關注的當下，溫嶺老百姓不僅可以對政府花錢計劃“說三道四”，還能對這些錢用得如何“指手畫腳”。

　　2005年，溫嶺首創公眾參與公共財政預算的“參與式預算”民主形式，政府財政預算均需經過人大代表和群眾代表的“麻辣過堂”，大家共同管住政府的“錢袋子”。

　　經過10年財政“陽光實驗”，這些從土壤里成長起來的草根代表們，對參與式預算有了習以為常的較真與自信，也生動演繹了百姓參與公共事務的無限活力。

　　預算走向透明——

　　自我革命的大膽試水

　　在新河鎮披云大橋橋亭上，書寫于百年之前的匾額“水不揚波”寄托著人們對平靜安逸的期許。

　　然而，9年前新河鎮財政收支表上，5800萬元的財政赤字，足以令很多新河人無法平靜。

　　到了今天，記者詢問新河鎮的財政情況，鎮黨委書記朱寶卿指了指桌上的2014年鎮政府財政預算報告，一臉輕松：“赤字每年都是500萬元、1000萬元的減下來，去年起，赤字為零了。今年2.7億元的預算怎么花，還是要讓老百姓來說。”

　　一切的變化，始于2005年7月那場姍姍來遲的鎮人代會。

　　那一天，鎮人大代表趙敏華夾著公文包，匆匆趕來。他發現，會議多了一項議程——預算懇談。

　　當年時任新河鎮黨委書記的金良明，被5000多萬元的財政赤字壓得喘不過氣來。如何制定來年預算，讓鎮領導頭痛不已。為解決這個難題，新河鎮決定將預算細化，詳細列出預算收支的具體用途，人大代表可以對預算草案提出調整和修正。

　　“我當時心頭一震，當了這么多年代表，對附在政府工作報告后面的預算，一直不大關注。”看著第一次單獨列出的預算報告，盡管只有薄薄幾頁，但對人大代表來說，都是新鮮的體驗。這一回，趙敏華代表沒有像以往那樣，隨大流，舉舉手，而是認真坐下來，一項一項地討論。

　　那一天，鎮政府領導班子9個人一字排開，坐在主席臺上。臺下，則是90名人大代表和來自全鎮193名群眾代表。他們人手一份《新河鎮2005年財政預算(說明)》。

　　臺上臺下都有些不適應。有人回憶——臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領導人手一支筆邊答邊擦汗。

　　但即便“磕磕絆絆”，10年前的這場實驗還是具有特別意義——“預算真的調整了”。當年，聽取人大代表和群眾代表的意見，鎮政府車輛購置費從70萬元調整為50萬元，自聘人員經費從75萬元縮減到70萬元。

　　新河鎮向西10多公里的澤國鎮，也在同一年以另一種方式自發進行民主實驗。時任澤國鎮黨委書記蔣招華也面臨一個難題：一年的公共建設項目有30個，需要1.37億元，但鎮里只有4000萬元。該上哪個項目呢？班子開了幾次會，意見都不統一。

　　有人提議：“這些項目都與老百姓息息相關，請他們來一起商量決定。”

　　當時，民主懇談會已經在溫嶺形成濃厚氛圍，這一次，民主的觸角伸向了原本神秘的政府賬本。

　　那么，請誰來談？澤國人想出一個簡單又公平的法子：乒乓球抽簽的方式選取代表。全鎮12萬多常住人口，每戶一個號碼，按比例選出275名代表。

　　懇談當天，275個公民代表來了259人，對城市建設、基礎設施建設等30個項目發表看法。最終，這些由老百姓自己選出來的12個項目成為了2005年城鎮基本設施建設項目。

　　新河、澤國兩鎮的干部群眾，當時都沒有意識到，他們試水的公共預算改革在全國具有了開創性意義：公民通過民主懇談等形式參與政府年度預算方案的協商討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，實現對預算進行實質性審查監督的參與式預算。

　　2009年1月，溫嶺市人大歷時一年半、八易其稿，出臺《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》。次年，參與式預算在全市11個鎮和5個街道全面推行，并在實踐中不斷突破深化：

　　在箬橫鎮，人代會前先按地域劃為6個管理區，再分工業、農業、城鎮建設、社會事業和綜合治理5個專題小組，組織代表和公眾對預算進行初審；在溫嶠鎮，推行參與式性別預算，婦女開始大規模地走進預算懇談會，使得政府以更趨公平的方式分配公共資源，體現兩性平等；在塢根鎮，試水參與式決算，成立預算審查監督委員會，對預算執行情況進行全程監督……

　　從最初的草根試驗到參與模式的逐漸成熟，從鄉土里走出來的參與式預算民主實踐深深地扎根在溫嶺。

　　形式走向規范——

　　民主訴求的科學決策

　　夜幕降臨，很多溫嶺市民習慣聚在錦屏公園和湖心公園散步、聊天。這兩個公園之間，曾有一個投資1000萬元項目被民意“叫停”了。

　　那是在溫嶺市建設規劃、水利等單位的部門預算民主懇談會上，眼尖的代表發現，建設湖心公園至錦屏公園的綠化工程計劃1000萬元被安排進了預算方案中。

　　“一個公園的配套設施項目，投入千萬，值不值？”市人大代表諸葛碧如首先向這筆資金“開炮”。其他代表也紛紛表示，現在條件還不成熟，周邊的居民還沒有拆遷，上馬這個項目為時過早。

　　幾個月后，一直關注此事的諸葛碧如打開溫嶺人大網，查閱建設規劃局等3個部門公示的預算細化表時發現，公園綠化工程和另一個被很多代表建議緩建的移山工程預算已經被取消了，取而代之的是代表們普遍提議的東月河防洪和老街拆遷等項目。

　　如今在溫嶺，每一個政府部門的花錢細節都要被公之于眾。從2008年開始，參與式預算開啟了一個新的路徑，開始向溫嶺市級部門發力。各部門的年度預算包括“三公”經費，不僅要接受民主懇談，還要在人代會上經歷一場“麻辣過堂”。

　　今年溫嶺市人代會召開之前，市科技局長李福茂經歷了一段“難熬”的時光：2014年科技局開支情況不僅要接受代表們的審議，還要在大會上投票表決。

　　這已是科技局第二年參加部門預算票決，李福茂盡管有些緊張，但還是信心滿滿。上交人代會審議的財政預算報告經過反復測算，他還帶隊去人大代表聯絡站向老百姓征求意見，“去年10月份開始布置，來來回回，修改的次數都記不清了。”

　　按照流程，早在人代會召開的一個多月前，代表們手中就已拿到各部門的“2013年的預算執行情況及2014年的部門主要工作任務和預算安排情況草案”。今年，代表們要集體審議經信局、科技局、科協和農林局4個部門的預算。

　　“代表們的意見集中在科技項目如何選擇上，他們認為優惠政策要向中小企業傾斜，我覺得很有道理，都一一記下了。”2月26日傍晚，審議結束后，李福茂與其他幾位負責人繼續討論，連夜研究修改。

　　第二天上午，修改后的預算方案就呈現在代表面前：各部門的“三公”經費有了不同程度的削減，科技局減少了工業一般性科技項目，把更多的資金劃給了社會科技項目。

　　預算之爭到此還沒有結束。2月28日，溫嶺市人代會最后一天，全體人大代表對4個部門預算進行無記名投票。“市科學技術局贊成326票，反對18票，棄權9票。通過。”在經歷了40天的層層挑刺之后，李福茂緊繃的神經終于放松了。

　　在這場財權變革中，每個部門都經歷著一場從理念到制度的變革。“以前，預算就由幾個人商量一下，交給財政局就好了。”李福茂和其他政府官員一樣，都在努力適應這種變化：“現在不同了，預算和執行都要量入為出，科技經費怎么花，都需要經得起老百姓的監督。”

　　溫嶺市財政局局長王曉宇也有深刻體會：“一本政府賬目體現的不僅是需求，也揭示了民意多元下的不同利益訴求，有了百姓監督，也促使我們把預算編制更合理、透明。”

　　決策走向公眾——

　　百姓參與的有序表達

　　如今，只要你輕點鼠標，溫嶺所有部門、鎮(街道)、單位的預算賬本以及“三公”經費開銷就能在網上看個一清二楚，內容細致到這家單位有幾輛公車，改建一個小學廁所花多少錢。

　　溫嶺退休工人葉滿河見證了溫嶺政府賬本從神秘到公開的過程。2010年1月，68歲的葉滿河接到了溫嶺市人大的邀請函，請他作為一名公民代表參加部門預算懇談會。幾天前，老葉在溫嶺日報上看到《關于公開邀請公民參加部門預算民主懇談的公告》，就報了名。老葉說，當時報名，是因為老年人乘公交車難的問題比較嚴重，“我想提提意見。”

　　伴隨老葉走進會場的腳步，也標志著溫嶺的普通公民第一次走進了部門預算懇談。

　　幾個月后，如老葉所愿，溫嶺市交通局在預算中增加了老年人減免公交車補助資金50萬元。如今，像老葉一樣為預算獻計獻策的公民，已有一個相當龐大的群體。

　　溫嶺市人大常委會設立了預算審查監督參與庫和專業庫。參加預算懇談的人大代表和群眾代表在這兩個庫中隨機抽取。市人大常委會副主任林繼平介紹，專業庫目前有500多人，由熟悉預算及相關專業知識的人員組成；參與庫目前有4萬多人，有各級人大代表、村民代表以及外來人口代表、納稅大戶等。

　　在溫嶺，向老百姓公開政府預算已然是一件天經地義的事情。2008年開始，溫嶺市人大就將預決算審查監督的所有信息在網上公開。2009年，8個部門的預算在溫嶺人大網、溫嶺政府網、溫嶺新聞網上首度公開。

　　2010年，市建設規劃局首次在《溫嶺日報》上公布建設規劃部門預算，是國內首次通過紙質媒體公布政府部門預算。時任溫嶺市人大常委會辦公室副主任吳良顥還記得當年讀者的熱情。“當時，溫嶺日報刊登了市建設規劃局2010年預算全文，密密麻麻一整版，報紙發行的當天，就有不少市民打電話來詢問，為什么5.17億元的預算總額和分項合計差了100元，由此可見公眾對財政預算的關注程度。”吳良顥說。

　　到去年6月，溫嶺在全國縣級城市中率先實現所有部門、鎮(街道)預算全公開。最后一個公布的溫嶺市教育局“賬本”，在《溫嶺日報》上刊登了整整3個版，總計16.01億元。大到上千萬元的維修改造工程，小到千把塊的退休人員工資，各項收支預算明細、“三公”經費預算、為民辦實事項目預算等都一覽無余地公之于眾。

　　政府的賬本越來越厚。“以往，人大代表看到的預算大多是一張紙、一張表，現在的部門預算都超過50頁，變成一本書了！”參加溫嶺市農林局預算懇談的溫嶺市人大代表廖春壽說，從一張紙到一本書，說明政府提交的預算更完整了，“錢袋子”的透明度越來越高了。

　　隨著民主懇談從鄉鎮級向市級發展，預算審議的內容也變得更為專業，這些年，溫嶺市人大還成立了“陽光預算宣講小組”，面向人大代表和老百姓，舉行各類不同形式的預算知識培訓。溫嶺市民主懇談工作辦公室主任陳奕敏對此表示認同，“所謂‘參與式預算’，就是要讓更多的老百姓參與到財政預算中來。老百姓的意識轉變需要一個過程，首先要讓他們明白，自己的參與是多么重要，能改變多少東西。”陳奕敏說，“參與意識是第一位的，至于專業知識，我們可以通過培訓來提高。”

　　理念走向制度——

　　改革創新的不懈努力

　　“這一路走來的多少辛酸，在這一刻都已煙消云散。”2011年8月底，溫嶺市人大常委會主任張學明看了一遍又一遍剛剛收到的文件——《中共浙江省委關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》，其中有一條——向全省推行“參與式預算”等基層新做法。

　　十八大報告在談到推進政治體制改革時，提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。4年前，溫嶺就試行編制全口徑預算草案，去年，該市涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、社保基金預算和國有資本預算的全口徑預算草案已全部完成。

　　改革創新的進程，從來不是一帆風順、一蹴而就的。

　　張學明自2007年上任市人大常委會主任以來，致力于推廣“參與式預算”。“保證民主參與的生命力，必須形成制度，才不會出現人走政息的情況。”張學明說。這些年，溫嶺市人大不斷健全完善相關制度，努力確保“參與式預算”不因領導更換而隨意變化，甚至消失。

　　“改革就是自我削權，幾千萬元的預算資金，以前大都是領導說了算，現在要民主懇談；過去的習慣是少數人決策、少數人監督，現在要還權于民，多數百姓說了算。這對我們的執政理念是一次巨大的沖擊，干部的思想認識需要一個過程。”同樣在為“參與式預算”推廣而奔波的陳奕敏也深有感觸。起初，有些干部認為上級對這項改革沒有要求，這是自找麻煩，但隨著改革的深入，越來越多的人看到了好處和變化，轉變了觀念，成為了改革的支持者和實踐者。

　　何培根所在的溫嶺市人大常委會財經工委，是監督政府及各部門預算的工作機構。“參與式預算能否產生作用，關鍵看執行。這需要強有力的監督，確保預算執行到位，也為下一年度代表審查預算提供依據。”

　　近年來，伴隨著參與式預算的深入，溫嶺市人大將預算監督的觸角逐步向債務和重大項目延伸。從2009年開始，專門組建了市人大常委會政府性債務跟蹤監督小組，形成了每半年檢查一次政府債務管理情況的工作機制。

　　溫嶺市人大常委會在每年人代會前還有一個“重任”——審查超過3000萬元的政府新增項目。溫嶺專門出臺制度，規定凡是財政資金投資3000萬元以上的項目，都要經市人大常委會監督把關。

　　從2010年至今，溫嶺市人大常委會共對145個擬新增重大項目和84個重大前期項目進行審查，對30個項目提出了重新論證或調整的意見，其中取消了5個項目，涉及資金23.776億元。

　　如投資規模達1.5億元的中華北路移山工程項目，經部門預算民主懇談及人大常委會審議，被暫緩建設。根據代表和公眾提出的意見，市政府將各部門壓縮的2992.2萬元“三公”經費用于“五水共治”；交通部門增加1000多萬元資金用于民間危橋改造；松門鎮將減下來的1990萬元的經費改用于民生工程。

　　塢根鎮鎮長林銳告訴記者，原來預算執行過程中，會有各種各樣的人來要錢、批條子。“現在預算全公開，誰來要錢，就看看預算上面有沒有，有就給，沒有就對不起了。”

　　“規范化、制度化讓官場上的‘關系’變得不再那么可靠。”在張學明看來，推進公共預算改革最終的目標，就是要讓有限的財政資金在黨領導人民治國理政中發揮出應有的作用，讓政府的每一筆收入和支出都能夠置于陽光下接受應有的監督，讓根本政治制度能夠最大限度地激發出它應有的活力，讓我們黨的執政能力得到應有的提高。“如果能堅持下去，對改進黨風政風、踐行群眾路線、促進社會和諧都是大有裨益的。”

　　溫嶺政府賬本

　　溫嶺市16個鎮(街道)已全面推行，4個部門預算在人代會上由全體代表票決通過。

　　全市所有鎮(街道)、部門及下屬單位的預算和“三公”經費在網上公開，總額達40.43億元。

　　溫嶺市各鎮提出預算修正議案88件，預算調整資金達2295萬元。

　　建立預算審查監督參與庫和專業庫。目前市級參與庫40159人，由人大代表、所有村(居)民代表、納稅人代表、工青婦代表和大專以上學歷外來人員等組成。

　　審查擬新增的3000萬元以上政府性重大投資項目和重大前期項目，從2010年至今，通過審查變動的項目有30個，占總投資比例的44.3%，取消5個項目，涉及資金23.776億元。

原標題: 管好政府“錢袋子” 溫嶺公共預算改革的陽光實踐